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光伏之殇——用地之难,难于上青天?

国际太阳能光伏网  来源:新能源门  日期:2017-10-11
  近期,光伏圈儿频繁爆出光伏电站因用地违规问题,遭遇拆迁、叫停,引人热议,缘何坐拥960万平方公里国土的大国,却屡屡出现这种问题?光伏用地之难,真的已陷入“难于上青天”的囧地?
 
  来看下,网上盛传的一些事件:
 
  1、陕西
 
  2017年9月,更有陕西省人民政府发文要求,12月底前自然保护区违建光伏项目限期拆除,对在核心区和缓冲区内违法开展的水(风、光伏)电开发、房地产、旅游开发等活动,要立即予以关停或关闭,限期拆除、取缔,并实施生态恢复。
 
  2、山东
 
  2017年8月26日,山东拆除6个违建光伏电站。据悉,这6个光伏电站中,济宁中广新能源有限公司留庄30MW太阳能发电工程项目是并网时间最早的一个项目,于2014年12月30日并网发电。最晚的是微山县爱康新能源有限公司微山县鲁桥镇30MW光伏发电项目,于2017年6月30日并网发电。这6个光伏项目中,除今年6月30日并网的两个光伏项目,其他四个光伏项目都有环评手续;且6个光伏项目都具有立项。
 
  若违规,为何有的项目已建成上网。业内人士说,“这是政府2017年的规划,因在当地规划了一个微山湖生态保护区,所有生态保护区内的经营性的项目,都一律取缔。”也就是说,此次违规集中式光伏电站被拆事件是为政府的规划让步,而并非政府对于光伏的出尔反尔。
 
  3、河南
 
  2015年5月23日,黄河水利委员会叫停郑州某新能源科技有限公司利用黄河滩地建设的200MW光伏电站项目。该项目投资19.77亿元,于2014年4月1日获得河南省发改委复核核准,但直至项目主体工程完工之时未获得水利行政主管部门审查意见,最终被叫停。
 
  4、青海
 
  2014年4月,青海省共和县某单位未经批准擅自修建光伏园区道路,占地面积883.26亩,均为天然牧草地。
 
  ……
 
  在上述这些项目中,拆除和被叫停的因素很多,但多数源于土地的使用问题,陕西案例是自然保护区土地、山东案例是政府规划的生态保护区土地,青海案例是天然牧草地……这些光伏电站若说违规,有的项目已建成上网甚至领取补贴,但撞在土地问题的枪口上,全部难逃被拆、被叫停的厄运。由此也可以看出,国内光伏建设用地窘境。
 
  鉴于此,就光伏建设用地的问题,国土资源部、国家能源局、国务院扶贫办联合发布了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》,意见中对光伏用地管理提出了新的要求:
 
  第一
 
  光伏发电规应符合土地利用总体规划等相关规划,可以使用未利用土地,不得占用农用地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田,严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。
 
  除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目(以下简称光伏复合项目)外,其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规【2015】5号文的规定,使用未利用地的,光伏方阵用地部分可按原地类认定,不改变土地用途,用地允许以租赁等方式取得,双方签订补偿协议,报当地县级国土资源主管部门备案,其他用地部分应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目,按建设用地和未利用地管理的,应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规【2015】5号文)要求,合理利用土地。
 
  第二
 
  对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目,以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目,变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理,各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障,并依法办理建设用地审批手续;场内道路用地可按农村道路用地管理;光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的,在不破坏农业生产条件的前提下,可不改变原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
 
  第三
 
  对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的,省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门,在保障农用地可持续利用的前提下,研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准,并明确监管措施,避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形,应当从严提出要求,除桩基用地外,严禁硬化地面,破坏耕作层,严禁抛荒、撂荒。
 
  对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目,变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理,依法办理建设用地审批手续;场内道路用地可按农村道路用地管理;利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
 
  第四
 
  光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的,除桩基用地外,不得硬化地面、破坏耕作层的部分,否则,应当依法办理建设用地审批手续,未办理审批手续的,按违法用地查处。对于布设后未能并网的光伏方阵,应由所在地能源主管部门清理。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时,用地单位未恢复原状。未按规定恢复原状的,应由项目所在地能源主管部门责令整改到位。
 
  第五
 
  项目所在地市、县的国土资源主管部门在监管中发现项目违反本通知规定,应将相关情况通知同级能源主管部门,并逐级上报国家能源局,将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单,组织实施联合惩戒。国土资源部将根据行业管理需要,适时对各类光伏发电项目用地开展专项监测。
 
  其中,在第一条中,关于“利用农用地复合建设的光伏发电站项目”,国土资源部土地整治中心副主任罗明给出了解释:
 
  首先,永久基本农田不能用,包括复合项目也不能进永久基本农田,这是一条底线。其次,复合项目的建设要求、认定标准,由各省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门研究提出。第三,复合项目利用农用地布设的光伏方阵可以不改变原本的用地性质。
 
  在光伏复合项目用地管理中,按照权责一致的原则,各省级能源、国土资源主管部门在提出本地区复合项目建设要求、认定标准的同时,还应当明确监管措施。
 
  关于大家关心的光伏复合项目中方阵架设高度、架设形式、架设施工工艺等,按照《意见》要求,均由各省级能源、国土资源主管部门按照因地制宜的原则,向同级有关部门根据本地区要求和需要研究提出。
 
  这个意见将试用于未来五年内的光伏用地,光伏项目建设固然难,但再难也有很多做好做成的。网上的这些案例,也给我们提了醒儿:在今后的光伏项目中,必须优先考虑土地使用的合法性问题,项目要符合上述各项要求;同时应更多的考虑规划上的风险,在光伏电站选址时,需做足准备工作,将生态园区、重要水源等,进行综合考虑,避免光伏电站成为违规项目,提前预防损失。
 
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